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防范混合所有制改革中国有资产流失的几点措施

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党的十八届三中全会提出:“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。这是国有企业改革的方向,即混合所有制改革。但广大干部、群众长期以来对国企混合所有制改革过程是否造成国有资产流失的问题有过不少担忧,因此值得就混合所有制改革中如何防止国有资产流失的相关问题作些探讨。

 

1  控制国有资产流失须要正确选择国企混合所有制改革的方式

在国企混合所有制改革中由于混合的客体多种多样,不仅限于资金,几乎其他各类生产要素都有可能,因此国企混合所有制改革的方式也多种多样。但主要可归纳为两大类:一是国有方为资产类,非国有方为货币资金类,其方式主要是通过国有资产转让或增资扩股引入非国有资本而组成混合所有制企业;二是国有方为货币资金类,非国有方为资产类,其方式主要是通过国有企业收购非国有股权或资产而组成混合所有制企业。

1.1  涉及收购非国有企业资产的混合所有制改革导致国有资产流失风险较大

主要原因有两个方面:一是由于资产(股权)的多样性,复杂性,加上有的非国有企业管理不够规范,其资产评估的可靠性、真实性、确定性较低;二是资产的多样性,复杂性,非标准化,可比性差,在收购非国有企业资产时难以做到“货比三家”,大多通过“一对一”谈判方式达成交易,难以使市场在这类资源配置中起决定性的作用。例如,今年4月份媒体曝光的举报宋林有关案件中至少有2个案例与收购非国有所有制有关。案例一:20102月,华润电力通过旗下山西华润联盛能源投资有限公司同金业集团(民营企业)签订《企业重组合作主协议》,约定华润联盛、中信信托、金业集团分别以49%31%20%的比例出资,成立太原华润煤业有限公司,并收购金业集团旗下的资产包,定价103亿(前3个月大同煤矿集团公司收购该资产的价格约为52亿元,但收购启动不久,因故被停。华润电力的出价高了51亿元),华润电力收购其80%的产权。此后,在宋林的直接指示下,迅速向金业集团支付81亿元收购款,其中违反收购协议提前支付50多亿元。

案例二:华润燃气收购武汉通宝燃气。通宝燃气于2002年由自然人仲顺年、蒲文强和杨越鸣出资,初始注册资本5000万元,实收500万元。2005年武汉工商局认定通宝燃气注册资本由1700万到5130万的变更中,3430万系虚假增资。 2007年仲顺年将名下80%股份抵押给了武汉信风资产管理有限公司,用于贷款5300万。通宝燃气成立后一直没有实现盈利,靠贷款支撑。华润燃气以2.65亿元收购51%股分(都是大股东仲顺年持有的)。2009年武汉通宝燃气变更为中外合资的武汉华润通宝燃气公司,51%股权变更至华润燃气名下。原通宝燃气小股东举报,何以公司濒临破产、虚增注册资本没有补充,还能卖出如此高价等。

这两个案例说明,由国企出资收购非国有企业资本这种方式极容易造成国有资产流失。国有资产流向非公有组织再流向个人腰包是国有资产流失的常见渠道。

1.2  通过国有资产转让或增资扩股引入非国有资本的混合所有制的改革方式可以控制国有资产流失风险

国有产权转让可分为存量转让与增量转让两种,国有产权转让主要指存量转让,在股本不变的基础上拿出部份股权转让给非国有经济,组成混合所有制企业;国有产权增量转让一般称国有企业增资扩股。国有方为资产类,转让国有产权引入非国有资本而组成混合所有制企业改革方式,与国有方为货币资金收购非国有企业比国有资产流失的风险较小。国有产权转让通过国有资产评估,并公开发布转让信息,引入市场竞争机制,动员尽可能多的意向方参与竞买,形成“一对多”的竞争局面,使市场在这类资源配置中起决定性的作用,国有资产流失的风险就较小。例如2014年初,福建省三明市煤气公司通过福建省澳门集结电子游戏网址中心增资扩股。在评估的基础上,发布增资扩股的信息,广泛征集受让方,引入市场竞争机制,最终有效竞价的有3家,49%的增量股权以3.2亿元成交,较底价1.83亿元溢价1.37亿元,增值率达75%,并且比原合作意向方的报价高出0.6亿元。使市场在资源配置中起到了决定性作用,有效避免了国有资产流失、以及防范混合所有制改革中的腐败风险。同时企业国有产权转让或增资扩股能够更大限度地发挥民间资本参与国有企业改革的积极性,因此在国企混合所有制改革中应限制采用收购非国有企业资产的方式,而尽量采用企业国有产权转让或增资扩股的方式以控制国有资产的流失。

 

2  创造条件使市场在国企混合所有制改革这类资源配置中起决定性作用

新中国成立60多年,国有企业经历了多轮改革,但改革中腐败及国有资产流失的问题时有发生,主要原因是行政干预过多,发挥市场作用过少。

2.1  创造统一、开放、竞争、有序的市场氛围,公平对待各市场主体参与国企改革

统一对待各市场主体,不搞地区、行业封锁及所有制岐视,杜绝任何形式的行政干预,尽量不设门槛,鼓励更多的市场主体参与国企改革,参与竞争受让国有资产。国企改革信息的披露除了准确、完整外,信息披露的媒体要求受众面广,可以在多家、多种媒体披露,至少要同时在受众面较广的本地报刊、省级以上报刊和一家网络媒体披露,以最大限度地征集参与国企改革的市场主体。信息披露的时限要足够长,涉及股权转让和收购的信息披露时限至少要30个工作日,项目较大或复杂的要相应延长信息披露时限,收集报价资料或竞价时间至少要5个工作日。因为股权是抽象资产,研究分析、决策等准备工作需要一定的时间。信息披露时限过短,留给参与方准备时间不足,国企改革的效果就差:许多参与者或许由于没有足够的准备时间放弃参与竞争,致使竞争不充分;来得及准备的可能是事先得到信息,提前作出了准备,这对于其他参与者和潜在参与者都是不公平的,像有的项目过亿却只有20天的准备时间,而 20天内能调集亿元资金的又有几家?

2.2  国有企业混合所有制改革必须在依法设立的交易场所公开进行,以保障市场的决定性作用

《企业国有资产法》明确:国有资产转让要在依法设立的澳门集结电子游戏网址场所公开进行。其中的“依法设立的澳门集结电子游戏网址场所”主要指证券市场、各级政府设立的公共资源市场和产权市场。这些市场运作比较规范、透明,并且市场的建设、监管与交易代理(会员)相分离,市场建设比较规范,市场监管比较到位,是从事企业国有产权转让和改革的专业平台,是防止国有资产流失、防范企业国有产权转让和改革过程产生腐败行为的制度安排。通过引进第三方交易平台并增加透明度,能有效化解国企混合所有制改革中不同性质经济成分之间“短兵相接”的局面,在国有经济与非国有经济之间起到缓冲作用,防止交易双方合谋,更好地避免行政干预,从而截断利益输送的链条,保障市场的决定性作用。

2.3  以市场对资源配置是否起决定性作用作为推动国企改革的前提条件

前文已论述国有方为资产类,非国有方为货币资金的,市场对资源配置起决定性作用的可能性较大,国有资产流失风险小,这类国企混合所有制改革一般可积极推动,但是如果征集到的有效参与受让国有资产方不足两家的,说明市场竞争不充分,应查找原因、问题,完善实施方案,重新发布信息征集受让方,直到有效参与受让方达到或超过两家才能继续组织竞价,否则应中止改革。对于国有方为货币资金类,非国有方为资产的,主要是国有企业收购非国有股权或资产。由于资产的多样性、复杂性、非标准化、可比性差,在收购非国有企业时大多通过“一对一”谈判方式达成交易,难以使市场在这类资源配置中起决定性的作用。因此应严格控制这类混合所有制改革,确实需要的应开阔视野,尽量多找几家同类企业做为收购对象,防止“在一棵树上吊死”,并通过专业机构及专家组进行比较评价,确定性价比最高者为最终收购对象。

 

3  防止混合所有制改革中由于职工持股造成的国有资产流失

本企业职工对该企业的经营情况及发展前景最了解,他们受让国有资产(股权)可说是胸有成竹,在这种搏弈中,国有资产流失的可能性更大,这就是职工持股“停停打打”的主要原因。但是通过让职工持股有利于改善股权结构,发挥职工的积极性、创造性,因此也不能全盘否定,两全其美的办法是区别对待,有条件地让职工持股。

3.1  严禁垄断行业职工持股

这类企业效益好的原因得益于国家政策或政治的有利因素,应全民共享。并且这些因素影响的时间长短,数额大小难以定量,因此这类企业不宜职工持股。

3.2  非垄断企业的混合所有制改革可以考虑职工持股

对于非垄断企业的混合所有制改革,可以考虑职工持股问题,但在有其他非公有制企业也愿意参与该企业混合所有制改革的情况下,职工持股问题宜次后实施,等待其他非公有制企业参与混合所有制改革,并且产生交易价格(股价)后,根据产生的股价决定职工持股的价格,这样能够更好地避免自买自卖之嫌,又能体现本企业职工与其他市场主体平等对待的公平原则。

3.3  完全竞争性企业可鼓励职工持股

对于完全竞争性企业,在信息发布后没有征集到受让方的,即没有其他非公有制企业愿意参与混合所有制改革的,可鼓励本企业职工持股,但股价原则上不得低于净资产的10%

 

4  通过完善制度压缩权力寻租的空间来防止国有资产流失

混合所有制改革涉及面广,技术性、专业性强,细节繁,国有资产流失的风险大,必须完善相关法规制度。今年全国两会期间,国家总书记习近平与代表谈话中提到,“发展混合所有制经济,基本政策已明确,关键是细则,成败也在细则。不能借改革之名把国有资产变成谋取暴利的机会。改革关键是公开透明”。这里两个“关键”一是指制度方面的细则,二是指操作方面的细节。制度方面的细则科学、完整,才能指导改革细节,规范实施。

4.1  完善相关制度是防范国有企业混合所有制改革中国有资产流失的前提与保障

国有企业混合所有制改革,资产流失风险较大,改革的各个步骤、环节和方面都应该做到有法可依、有章可循,从而杜绝人为干预,控制国有资产流失,保障改革公平、公开、公正实施。改革中的国有资产流失情况要么是没有完善相关法规,要么是不按相关法规制度规范运作。只有完善相关制度才能做到有章可循,才有可能保障国有资产不流失。

4.2  相关制度的完善要体现普遍性与特殊性的统一

各级政府可根据十八届三中全会精神结合本地区经济情况,从宏观角度提出分类、分步骤的国企混合所有制改革指导意见;相关监管部门可根据有关法规,制定混合所有制改革管理办法,改制企业及其母公司根据监管部门及其他有关法规制度,结合本企业的具体情况,制定混合所有制改革方案。凡能使市场在资源配置中起决定性作用的改革,才能继续推进,否则要暂停推进,并将可能发生的种种情况报有关企业和政府部门,而后再作决定。使每项改革都有一套完整的方案,并做到普遍性与特殊性统一,规范性与可操性统一。多层次的制度、细则增强改革方案的指导性、针对性和可操性,防止国有资产流失。

4.3  为防止国有资产流失细则制度主要内容应包括如下方面

一是如何正确选择国企混合所有制改革的方式,控制国有资产流失。

二是如何引入市场机制,使市场在国企混合所有制改革这类资源配置中起决定性作用,以防止国有资产流失。

三是如何区别对待,有条件地让职工持股防止国企混合所有制改革中由于职工持股造成的国有资产流失。

四是如何采取相应措施,避免国企混合所有制改革职工下岗转嫁及加重国家负担,增加社会不安定因素。

五是明确责任追究制度。明确混合所有制改革造成国有资产流失的,参与各方应负担的经济、行政和司法等方面的责任,并明确监管主体、查处的主体和查处的程序。

    六是明确规定回避制度。国有企业混合所有制改革,如果非国有一方,属国企高管或相当于高管(如母公司有关人员等)亲属的应回避:国企高管不得参与决策,不得参与企业混合所有制改革方案的制定,有条件的也可另选交易对象。因为企业的估值仅靠账务报告和资产评估报告不能准确反映,账务报告和资产评估报告在企业估值中有些弊端,账务报告只反映过去,对于将来的损益不能反映;在资产评估中,运用不同的方法估值不同,不同的评估公司评估的结果也不同。特别是知识产权等无形资产只有业内专业人员才能了解。以前在交易中有几倍于评估值增值的案例也说明了这类情况。如果相关人员有利害关系将可能利用掌握的信息对国有资产作出不利的估值,发生利益输送。只有在没有利害关系的情况下才能做到“身正”,保障国有资产保值增值。

    (作者为福建省澳门集结电子游戏网址中心  李大守)

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